长沙岳麓区政府与非凡公司、卓越公司三者的土地开发纠葛，突显“以土地回报投资垫资基础设施”的做法，实则是越权干扰土地走招拍挂出让程序

逼近农历年关，长沙市岳麓区金星大道与含光路交汇的西北处，一个名为“蔚蓝海岸”的别墅项目正在紧张地施工。快要封顶的楼房早已让色彩光鲜的广告墙难以遮挡，它的对面就是宏伟的区政府办公大楼。

这是来自深圳的卓越置业集团(简称“卓越公司”)在长沙投资的首个房产项目，从表面上，它与许多建筑工地别无二致，但其背后的土地归属问题是个谜。

针对这个涉及多方利益纠葛的地产项目，一场长达2年之久、民营湖南非凡置业有限公司(简称“非凡公司”)状告岳麓区政府的诉讼由此展开。

由于区政府在该项目可能涉及违约行为，岳麓区财政5670万元资金已于2005年8月被湖南省高级人民法院冻结。

《财经时报》近日获悉，法院的冻结至今尚未解除。而民营企业在其中的利益如何得到真正的保障，目前依然没有下文。

合同争议故事从一份合同开始。

2002年5月16日，岳麓区政府、区建设局和长沙市岳麓区建筑工程公司共同签订了《投资建设金星路(北A段)合同书》(简称“《合同书》”)，工程全长约1100米，路幅宽100米。

按照《合同书》，区政府给修路方投资回报是“以新征土地和新征土地开发收入”，暂按12800万元的投资计算新征土地面积约800亩，完工验收后按“多退少补”的原则予以回报。

但作为合同主体的岳麓区建筑公司并没有参与金星大道的建设，其投资支出皆来自非凡公司。据非凡公司董事长樊辉介绍，公司在该工程上已累计投资1.01亿元。

当金星大道快要完工的时候，区政府收取卓越公司定金2000万元，随即函告长沙市国土资源局，将其中558亩土地定向招标出让给卓越公司。该部分土地属非凡公司。

双方就此对簿公堂。2004年11月25日，长沙仲裁委员会(2004)长仲裁字第81号认为《合同书》合法有效，长沙岳麓山建筑工程公司和非凡公司在该裁决书送达之日起3个月内竣工验收，岳麓区政府应在工程决算审计完成后3个月内按合同约定回报给这两个公司。

尽管仲裁委的裁决承认了非凡公司为合同主体地位，但并没有对“以新征土地和新征土地开发收入”有准确的定性。

“合同约定的土地面积约800亩，是指新征土地的面积，而不是回报给投资商的土地面积。”岳麓区政府法制办一位主任说。

他认为，给投资单位的回报不得超过核定的滚动开发用地总量的30%，其余部分通过招拍挂后的成交价高出正式土地评估价的部分。而非凡公司则认为投资回报的理解应该是“以土地和土地的开发权作为回报”。

招拍挂猫腻

关于《合同书》投资回报的不同理解仅仅是该故事的插曲，对于非凡公司而言，凭借政府搭建的修路平台获得土地的梦想被第三者打破。

2003年10月14日，也就是非凡公司投资金星大道的施工期间，岳麓区政府与卓越公司签订《卓越城市花园项目投资意向书》，约定将进行滚动开发用地的约635亩土地转让给卓越公司，预计土地总价款为20955万元。据悉，非凡公司拒绝在该意向书签字。

卓越集团成立于1996年，为外商投资企业，主要从事房地产开发、物业管理、房产中介等业务，总资产40亿元港币。

此后的2004年4月1日及4月15日，区政府向长沙市国土局请示，要求对该部分用地中的558亩在“深圳洽谈会”上带项目招标出让。“我们是项目的最初投资者，连参与投标的资格都被剥夺了。”樊辉说。

4月27日，卓越公司以16295万元成功中标，约合29.10万元／亩。据媒体披露，根据2002年长沙市国土资源局委托长沙永信评估咨询责任有限公司进行的相关评估，该土地按31.8万元／亩的价格进行估算。

“难道两年过后，已建成主干道的市、区政府新楼周边的土地价格还会降低吗？”一位知情人士对此地价表示怀疑。

《财经时报》获悉，湖南省高级人民法院曾冻结了该招标出让的558亩滚动土地开发，不得办理任何招标出让的有关手续。

按照国土资源部的规定，自2002年7月1日起，凡商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。

而当时区政府提出的定向招标是否和国家政策相冲突？为何恰巧中标者是区政府早前的意向签定的对象卓越公司？

区政府越位

从引入岳麓区建筑工程公司、非凡公司，到卓越公司的出现，区政府一直扮演着一个关键的角色。

事实上，国有土地使用权、出让审批权在市、县人民政府，而岳麓区政府不属于市、县人民政府，不具有出让国有土地试用权的法定主体资格。

但在国内一些重点建设项目的投资回报问题上，区一级政府往往以“投资者垫资为政府建设基础设施，以土地给予回报”的名义越权干扰土地招拍挂的程序。

地方政府这种做法相当普遍。2001年10月，长沙市国土资源局专门下发了《重点工程滚动开发用地操作暂行办法》，对“重点工程建设投资回报”的办法进行了详细说明。“地方一级政府和土地部门制定的游戏规则，往往抵消了中央的土地政策。”一位土地专家表示。

长沙仲裁委员会也认为，岳麓区政府与卓越公司签订投资意向书，和向市国土局及市政府要求将金星路滚动开发用地的招标出让行为操之过急。到底是什么利益让区政府放弃非凡公司，而力荐卓越公司介入呢？

而隐藏在其背后的，也许是个更大的谜。

(作者：陈海保)